張文娟 劉海燕
一、基本案情
2024年1月起，王某、彭某、朱某（戶籍地均為某省A市R縣）組織周某（戶籍地為某省B市Y縣）等人在B市X區(qū)的窩點實施電信詐騙，周某使用手機微信誘使外省居民到虛假投資平臺投資實施詐騙。截至案發(fā)，周某多次離開該詐騙窩點返回戶籍地。經A市公安局指定管轄，該案由A市Z縣公安局偵破并以王某等人涉嫌詐騙罪移送審查起訴。A市Z縣檢察院審查后認為，周某實施了詐騙行為，在共同犯罪中系從犯，具有坦白情節(jié)，且自愿認罪認罰，犯罪情節(jié)輕微，可免于刑事處罰，對周某作出相對不起訴決定。
二、分歧意見
根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百七十七條第三款之規(guī)定，人民檢察院決定不起訴的案件，對被不起訴人需要給予行政處罰的，應當提出檢察意見，移送有關機關處理。本案中，周某使用手機微信誘使被害人到虛假投資平臺投資實施詐騙的行為，屬于參與電信網絡詐騙活動的行為，依照《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》第三十八條第二款之規(guī)定，應當由公安機關給予拘留、沒收違法所得、罰款的行政處罰。但是，關于向哪個行政主管機關提出檢察意見，即應當由哪個公安機關對周某作出行政處罰存在較大分歧。
第一種意見認為，應當由刑事案件查辦地公安機關對周某給予行政處罰。理由是：《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第二十三條規(guī)定的指定管轄，是對刑事案件“全案”管轄,而不僅是對案件“刑事部分”的管轄。該案由A市Z縣公安機關查辦，Z縣公安局對案件的刑事、行政部分均有權作出處理決定。同時，Z縣公安機關更加了解案情、熟悉涉案證據等情況，對行政處罰把握更精準，既是統(tǒng)一行使偵查權的需要，也有利于節(jié)約執(zhí)法司法資源。因此，由A市Z縣公安局對周某作出行政處罰較為適宜。
第二種意見認為，應當由違法行為人居住地公安機關對周某給予行政處罰。理由是：周某的刑事案件由A市Z縣管轄，但其戶籍地和居住地均為B市Y縣，考慮到周某可能受到行政拘留的行政處罰，人身自由受到一定限制，故由B市Y縣公安局對周某作出行政處罰更為適宜。
第三種意見認為，應當由違法行為地公安機關對周某給予行政處罰。理由是：《中華人民共和國行政處罰法》第二十二條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關管轄。周某系在B市X區(qū)實施詐騙行為，其違法行為發(fā)生在B市X區(qū)，因此，由B市X區(qū)公安機關對周某作出行政處罰符合法律規(guī)定。
三、評析
筆者同意第三種意見，理由如下：
（一）異地刑事案件辦案單位并不當然具有行政案件管轄權?！豆矙C關辦理刑事案件程序規(guī)定》是保證公安機關在刑事訴訟中正確履行職權，規(guī)范辦案程序而制定，對行政案件沒有規(guī)范效力。該規(guī)定第二十三條規(guī)定的指定管轄，是指由上級公安機關指定異地公安機關偵辦刑事案件，這個異地辦案單位往往并非違法行為發(fā)生地公安機關，并不當然具有行政案件管轄權?！豆矙C關辦理行政案件程序規(guī)定》第十五條第一款、第二款規(guī)定，對管轄權發(fā)生爭議的，報請共同的上級公安機關指定管轄。對于重大、復雜的案件，上級公安機關可以直接辦理或者指定管轄。根據前述規(guī)定，行政案件的指定管轄權應當歸屬于共同的上級公安機關。本案中，A市公安局指定A市Z縣公安局管轄，僅是指定Z縣公安局對王某等人詐騙案行使刑事偵查管轄權，周某戶籍地為B市Y縣，違法行為地為B市X區(qū)，如行政案件發(fā)生管轄爭議，應由A市和B市的共同上級公安機關指定管轄，因此，A市公安局對刑事案件的指定管轄不是對周某行政案件的指定管轄，A市Z縣公安局不能對周某作出行政處罰。
（二）沒有證據證明周某居住地公安機關管轄更為適宜?！豆矙C關辦理行政案件程序規(guī)定》第十條規(guī)定，由違法行為人居住地公安機關管轄更為適宜的，可以由違法行為人居住地公安機關管轄。違法行為人居住地管轄原則是一項補充原則，只有在“更為適宜”的情況下才能適用，而“更為適宜”是基于便利性、效率和社會效果等方面綜合考量，旨在確保行政案件處理更加公正和高效。本案中，A市Z縣公安機關已經查明違法事實，可以隨案移送相關證據，行政處罰決定亦可通過公安機關異地協助執(zhí)行，因此，無法認定“違法行為人居住地公安機關管轄更為適宜”。在司法實務中，違法行為人居住地公安機關往往以自身非刑事案件查辦單位，且違法行為未發(fā)生在其轄區(qū)為由，不愿對違法行為人作出行政處罰。
（三）違法行為發(fā)生地具有行政處罰管轄權?！吨腥A人民共和國反電信網絡詐騙法》第三十八條第二款明確由公安機關對違法行為人作出行政處罰?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第二十二條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關管轄。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！豆矙C關辦理行政案件程序規(guī)定》第十條第一款規(guī)定，行政案件由違法行為地的公安機關管轄。由違法行為人居住地公安機關管轄更為適宜的，可以由違法行為人居住地公安機關管轄，但是涉及賣淫、嫖娼、賭博、毒品的案件除外。本案中，周某的違法行為地在B市X區(qū)，B市X區(qū)公安機關對該案具有當然的行政案件管轄權。
（作者單位：新化縣人民檢察院，婁底市人民檢察院）
責編：譚好
一審：譚好
二審：伏志勇
三審：萬朝暉
來源：湖南法治報
